Carlos Matute González
El agua tibia ya se inventó desde hace mucho tiempo. No he dicho nada nuevo cuando he sostenido, coincidiendo con otros expertos, que es necesaria una reforma integral de la normatividad de la estructura subordinada al Poder Ejecutivo. No se puede continuar con el parche legislativo reiterado y ya procede una revisión sistemática de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF).
El 18 de marzo pasado entre otras modificaciones, agregó un tipo de entidad, la empresa pública del Estado, pero no la incluyó en la administración pública paraestatal e incorporó narrativamente a la administración centralizada a las oficinas de la presidencia, pero olvidó hacerlo con las agencias, con lo que la Agencia de Transformación Digital y Telecomunicaciones, discursivamente no es una dependencia del Poder Ejecutivo. Ciertamente, lo anterior son errores de técnica jurídica y, seguramente, no tendrán ningún efecto en la práctica, pero si es conveniente que haya un ejercicio de reflexión mayor sobre la distribución de los asuntos entre las dependencias y su relación de éstas con las entidades.
En su origen, en lo que he llamado la primera ola de modernización, en 1976, se dividió a la APF en dos: centralizada y paraestatal o descentralizada. La primera integrada por dos tipos de dependencias y la segunda por tres categorías de entidades. Este fue un esfuerzo por ordenar la dispersión de funciones, asimetría estructural y la falta de controles programáticos y presupuestales. También, junto con la Ley Federal de Entidades Paraestatales (LFEP, 1986), fue el instrumento de racionalización de sus dimensiones e intervención en la economía, que se ha rezagado, por ejemplo, este ordenamiento todavía se refiere a las empresas productivas del Estado, que ya desaparecieron en la Constitución y la LOAPF.
En las cuatro décadas siguientes desaparecieron los departamentos administrativos, el último fue el que gobernaba el Distrito Federal, bajo el mando directo del Poder Ejecutivo Federal, el Banco de México y la Procuraduría Fiscal de la Federación se transformaron en órganos constitucionales autónomos, algunas corporaciones públicas fueron excluidas expresamente del control directo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, se crearon y extinguieron las empresas productivas del Estado , algunas dependencias se fusionaron, dividieron, renombraron o desaparecieron, se creó la Consejería Jurídica, el sistema de control interno y los gabinetes legales, se modificó sustancialmente la regulación de la desconcentración administrativa territorial y se incluyó y excluyó asistemáticamente del servicio profesional a diversos cargos, entre otras mucho cambios.
Casi a cincuenta años de su promulgación, la LOAPF está irreconocible y esto no sería importante si conservara su coherencia y unidad normativa y reconociera una realidad administrativa paralela que se ha creado. También, las estructuras y la funcionalidad de las dependencias y entidades se han transformado con la creación de las Unidades de Administración y Finanzas, los órganos internos de control, la delegación de programas para el desarrollo, las oficinas de representación y el nombramiento impuesto centralmente del abogado, administrador, vocero y contralor de las dependencias y entidades.
La LOAPF de hoy difiere sustancialmente de su texto original, lo que refleja tres momentos importantes de transformación de la APF: la modernización administrativa de Zedillo, la reforma de la rendición de cuentas, la profesionalización y la rendición de cuentas de Fox y la recentralización de las facultades en la persona titular del Poder Ejecutivo de 2012 a 2025. Estas etapas se expresan en la transición de SECOGEF, SECODAM, SFP y SABG, que es la dependencia responsable del control interno de la APF, que ha cambiado de denominación y orientación de sus funciones.
Esta semana, la presidenta Sheinbaum emitió el decreto de creación de la Comisión Presidencial para la Reforma Electoral, con carácter transitorio, cuyos integrantes ejercen un cargo honorífico, conforme a lo dispuesto en la LOAPF, con el propósito de convocar al pueblo a la reforma electoral conveniente (sic) y analizar propuestas de reforma en la materia.
Los gabinetes coordinados por el secretario de gobernación, por acuerdo del presidente, los comités intersecretariales, las comisiones presidenciales, los órganos de coordinación de los más de 40 sistemas nacionales en los que participan las entidades federativas, los municipios y las alcaldías, los gabinetes creados en la LOAPF, los gabinetes convocados por las oficinas de la presidencia, los comités de control y desempeño institucional (COCODI) y el gabinete social de la presidencia son órganos intermedios intra e interadministrativos, que carecen de regulación común y sistematicidad.
Esto último es un ejemplo de que es crucial abandonar la estrategia de parchado, que ha producido grandes inconsistencias y confusiones en la práctica y en la doctrina, y convocar a una reflexión mayor, que concilie la coexistencia de diversas administraciones públicas con aquella subordinada al Poder Ejecutivo, que es la más dinámica y cambiante. Esta propuesta parece que es el descubrimiento del agua tibia, sin embargo es necesario reiterarla para mejorar la gestión pública en su conjunto.
Profesor de la Universidad de las Américas Puebla